Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici e'
legalmente domiciliato in Roma. via dei Portoghesi n. 12, ha
presentato ricorso contro la Regione Liguria, in persona del suo
Presidente p.t. per la declaratoria della illegittimita'
costituzionale della legge della Regione Liguria "Norme in materia di
individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni
relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei
rifiuti", pubblicata nel BUR n. 2 del 26 febbraio 2014, limitatamente
agli artt. 8 comma 3, 10 comma 1, 11, 15 comma 2 lettere c) ed e )
come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 17 aprile 2014,
per violazione dell'art. 117, comma 2, lettere e) ed s) Cost.
In data 26 febbraio 2014, sul n. 2 del BUR, e' stata pubblicata
la legge della Regione Liguria recante le "Norme in materia di
individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni
relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei
rifiuti".
La legge, in attuazione delle disposizioni nazionali e
comunitarie, detta le norme relative all'individuazione degli ambiti
territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni concernenti il
servizio idrico integrato e per la gestione integrata dei rifiuti,
mirando a rafforzare il ruolo pubblico nel governo dei relativi
servizi ed a definire ruoli e competenze della Regione e degli enti
locali nel rispetto dei principi di sussidiarieta', differenziazione,
adeguatezza e leale collaborazione (art. 1).
Nonostante questa corretta enunciazione di principi, la legge che
si porta all'esame di codesta Corte contiene alcune specifiche
previsioni che contrastano con chiari enunciati della Carta
Costituzionale, per cui la PCM chiede che esse vengano annullate.
In particolare si denuncia quanto segue:
1) L'art. 8 regola il Piano d'ambito disponendo che esso sia
predisposto dagli enti d'ambito entro quattro mesi dalla loro
costituzione, previa acquisizione del parere obbligatorio della
Consulta per il Servizio Idrico Integrato la cui composizione e'
disciplinata dal successivo art. 21.
Il comma 3, dell'art. 8 specifica il contenuto essenziale del
Piano, disponendo che esso "deve prevedere agevolazioni tariffarie e
adeguati interventi a sostegno dei piccoli comuni", in palese
contrasto con l'art. 3, comma 1, lettera d), d.P.C.M. 20 luglio 2012,
attuativo dell'art. 21, comma 19. d.l. n. 201/2011, che attribuisce
alla Autorita' per l'energia elettrica, il gas e i servizi idrici
(AEEGSI) il compito di definire, sulla base dei principi stabiliti
con legge dello Stato, i criteri per la determinazione della tariffa
del servizio idrico integrato e l'individuazione delle agevolazioni
tariffarie, tramite la previsione di "forme di tutela per le
categorie di utenza in condizioni economico sociali disagiate
individuate dalla legge".
E' pacifico che quest'ultima disposizione costituisce espressione
della potesta' legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente
e tutela della concorrenza, poiche' ad essa - per consolidata
giurisprudenza costituzionale - sono riconducibili le disposizioni
statali che attribuiscono all'AEEGSI il compito di approvare le
tariffe.
Sin dalla sentenza 246/2009 codesta Corte infatti, in occasione
di un'impugnativa della Regione Calabria concernente il Codice
dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega 15 dicembre
2004, n. 308 in materia di tutela dei corpi idrici e gestione delle
risorse idriche, ha ricondotto le disposizioni censurate alla
competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della
concorrenza e dell'ambiente, e successivamente anche la sentenza
29/2010, sulla denunciata violazione di norme della Regione
Emilia-Romagna in materia di Servizio idrico a causa della
determinazione, ad opera della Regione, della tariffa di riferimento
quale corrispettivo del servizio idrico integrato, per contrasto con
la interposta legislazione nazionale intesa a garantire l'uniforme
metodologia tariffaria e lesione delle attribuzioni dei soggetti
preposti al servizio (Stato, CO.VI.RI. ed AA-TO), ha ritenuto violata
la competenza esclusiva statale nelle materie "tutela dell'ambiente"
e "tutela della concorrenza" ex art. 117, comma 2, lettere e) ed s)
della Costituzione.
Da ultimo si ricorda la decisione 142/2010, in cui in relazione
alla legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26, che
attribuiva alla Regione la competenza a verificare il piano d'ambito
territoriale e i suoi aggiornamenti, recando una disciplina difforme
da quella statale in un settore, quello della pianificazione
d'ambito, che e' precluso alla Regione, codesta Corte ha affermato
che tale pianificazione deve essere ricondotta alla materia della
"tutela della concorrenza", di competenza legislativa esclusiva dello
Stato, perche' e' strettamente funzionale alla gestione unitaria del
servizio e ha, percio', lo scopo di consentire il concreto
superamento della frammentazione della gestione delle risorse
idriche, al fine di inserire armonicamente tale gestione in un piu'
ampio quadro normativo diretto alla razionalizzazione del mercato del
settore.
Allo stesso modo la norma regionale qui denunciata, prevedendo
interventi e agevolazioni per i piccoli comuni si pone in contrasto
con la disciplina nazionale in violazione dell'art. 117, comma 2,
lettere e) ed s) della Costituzione.
2) L'art. 10, comma 1, che attribuisce ai comuni gia'
appartenenti alle comunita' montane con popolazione inferiore o
uguale a tremila residenti la possibilita' di "gestione autonoma del
servizio" si pone in contrasto con i criteri relativi alla modalita'
dell'organizzazione del servizio idrico fissati nell'art 147, decreto
legislativo n. 152/2006, e dunque viola l'articolo 117, comma 2,
lettera e) (tutela della concorrenza) e lettera s) (tutela
dell'ambiente) della Costituzione.
La disciplina del servizio idrico integrato (SSI) contenuta nel
Codice dell'ambiente, specialmente nella parte che concerne la forma
di gestione del servizio e le procedure di affidamento dello stesso,
e' infatti funzionale al superamento della frammentazione della
gestione delle risorse idriche e alla razionalizzazione del mercato,
garantendone la concorrenzialita' e l'efficienza (C. Cost. sentenze
n. 142 e n. 29 del 2010; n. 246 del 2009).
L'art. 147 prevede che "I servizi idrici sono organizzati sulla
base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in
attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36.
2. Le regioni possono modificare le delimitazioni degli ambiti
territoriali ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico
integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di
efficienza, efficacia ed economicita', nel rispetto, in particolare,
dei seguenti principi:
a) unita' del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini
idrografici contigui, tenuto conto dei piani di bacino, nonche' della
localizzazione delle risorse e dei loro vincoli di destinazione,
anche derivanti da consuetudine, in favore dei centri abitati
interessati;
b) unitarieta' della gestione e, comunque, superamento della
frammentazione verticale delle gestioni;
c) adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base
di parametri fisici, demografici, tecnici".
Una deroga generale e astratta al principio di unitarieta' della
gestione del SII cosi' sancito, come quella introdotta dalla
disposizione qui impugnata, non e' compatibile con quanto previsto
dal richiamato art. 147 che, nel consentire alle Regioni di
modificare le delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali,
richiede che cio' risponda all'esigenza di migliorare la gestione del
servizio, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di
efficienza, efficacia ed economicita', e tenendo conto
dell'adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di
parametri fisici, demografici, tecnici. La disposizione censurata
infatti prevedendo una soglia quantitativa di tipo demografico, senza
considerare parametri fisici e tecnici e derogando al principio di
unicita' della gestione, non e' idonea a perseguire i criteri di
efficienza, efficacia ed economicita' fissati dalla normativa
statale, e pertanto viola l'art. 117, comma 2, lettere e) ed s) della
Costituzione.
3) Si deducono profili di illegittimita' costituzionale anche
in relazione all'art. 11 della (citata) l.r. Liguria 1/2014.
Tale disposizione, infatti, nel prevedere la possibilita' di
esercizio di poteri sostitutivi da parte della Regione, in caso di
inerzia da parte degli enti d'ambito, secondo quanto stabilito
dall'art. 8, comma 1, della legge medesima, stabilisce che "Il
presidente della Giunta Regionale, decorsi inutilmente i termini di
cui all'art. 8, comma 1, ovvero qualora non vengano posti in essere
gli atti per la realizzazione delle opere previste dal piano d'ambito
e necessarie a garantire il rispetto degli obblighi derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea, previa diffida ad adempiere
entro un congruo termine non inferiore a quindici giorni, nomina un
commissario ad acta che provvede in sostituzione, rispettivamente,
degli enti d'ambito o dei comuni inadempienti".
Questa previsione di un potere sostitutivo esercitabile dalla
Regione e' da ritenersi lesiva, anch'essa, dell'art. 117 Cost., comma
2, lett. e) ed s), in quanto formulata in modo tanto generico da
determinare, nella previsione di un esercizio di poteri sostitutivi
da parte della Regione, un'invasione delle funzioni che il d.l. n.
70/2011, convertito in legge con modificazioni dalla l. 12 luglio
2011, n. 106, e il d.P.C.M. 20 luglio 2012 attribuiscono all'AEEG.
Ci si riferisce, in particolare, all'art. 10, comma 14, del d.l.
n. 70/2011, sul punto confermato dall'art. 3, comma 1, del d.P.C.M.
20 luglio 2012, ed in particolare alle lett. d) ed e) - cui
corrispondono le lett. d) ed f) del d.P.C.M. 20 luglio 2012 - che
fanno riferimento alle funzioni che l'Autorita' e' chiamata a
svolgere in relazione alla predisposizione del metodo tariffario "per
la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale
corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico
integrato" (lett. d)) ed alla approvazione delle tariffe predisposte
dalla competenti autorita' (lett. e).
Ancora si puo' fare riferimento alla lett. f) del d.l. n. 70/2011
- cui corrisponde, in sostanza, la lett. e), dell'art. 3, comma 1,
del d.P.C.M. 20 luglio 2012 - con il quale si stabilisce che l'AEEG
"verifica la corretta redazione del piano d'ambito, esprimendo
osservazioni, rilievi e impartendo, a pena d'inefficacia,
prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessita'
di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il
rapporto tra le Autorita' d'ambito territoriale ottimale e i gestori
del servizio idrico integrato".
In ragione di cio', si puo' ritenere che la previsione di cui
all'art. 11 della legge regionale qui impugnata contrasti con quanto
previsto nelle disposizioni appena citate, in quanto rende possibile
il verificarsi di una indebita ingerenza della Regione, quando agisca
in attuazione dei poteri sostitutivi degli enti d'ambito, nelle
competenze che la legge dello Stato ha inteso attribuire
specificamente alla competenza dell'AEEG.
L'art. 11 e', infatti, suscettibile di determinare questa
ingerenza non solo in relazione all'attivita' di verifica della
corretta redazione dei piani d'ambito (art. 10, comma 14, lett. f),
d.l. 70/2011 e art. 3, lett. e) d.P.C.M. 20 luglio 2012), ma anche di
quelle attivita' che, riservate all'AEEG ex art. 10, comma 14, lett.
d) ed e), d.l. 70/2011, possono integrare atti concernenti la
determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato.
Per questo motivo, anche in relazione all'art. 11, possono essere
richiamati i medesimi vizi gia' prospettati in relazione all'art. 8,
comma 3, della legge regionale stessa, in quanto tale ultimo
articolo, riferendosi all'obbligo di prevedere "agevolazioni
tariffarie e adeguati interventi a sostegno dei piccoli comuni",
introduce una previsione che in base alla giurisprudenza gia'
richiamata, risulta essere lesiva dell'art. 117, comma 2, lett. e) ed
s).
La tesi prospettata, del resto, trova fondamento anche nella
recente sentenza n. 67/2013 di codesta Corte.
Si vedano in particolare i nn. 4 e 5 dei motivi della decisione,
nei quali affermandosi che le materie cui si riferiscono gli articoli
censurati della legge regionale in questione sono effettivamente
rientranti nell'ambito della competenza legislativa esclusiva dello
Stato ex art. 117 Cost., comma 2, lett. e) ed s), in particolare si
dice che con la sentenza 249/2009, la Corte "ha evidenziato che i
poteri legislativi esercitati dallo Stato con la norma allora
censurata «attengono all'esercizio delle competenze legislative
esclusive statali nelle materie della tutela della concorrenza (art.
117, secondo comma, lett. e, Cost.) e della tutela dell'ambiente
(art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), materie che hanno
prevalenza su eventuali titoli competenziali regionali ed, in
particolare, su quello dei servizi pubblici locali. Successivamente,
la sentenza n. 29 del 2010 ha ribadito che dal complesso normativo
contenuto nel decreto legislativo n. 152 del 2006 si desume che la
determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari
settori di impiego dell'acqua e' ascrivibile alla materia della
tutela dell'ambiente e a quella della tutela della concorrenza,
ambedue di competenza legislativa esclusiva dello Stato" (Corte
Cost., sent. 67/2013, n. 4, Motivi della decisione)».
Nella stessa sentenza, al punto 5 dei Motivi della decisione, si
precisa inoltre che "La costante giurisprudenza della Corte, che qui
si intende ribadire, ha dunque ricostruito la disciplina statale
relativa alla determinazione della tariffa, come complesso di norme
atte a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti
da una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale
del settore del servizio idrico integrato".
4) In materia di gestione integrata dei rifiuti poi va denunciato
l'art. 15, comma 2, lettera c), che disciplina le funzioni del
Comitato d'ambito e gli attribuisce il compito di definire
"l'articolazione degli standard di costo intesi come servizi minimi
da garantire al territorio omogeneo e i criteri per la determinazione
delle tariffe da applicare a fronte della erogazione dei servizi
nelle aree territoriali omogenee". Tale disposizione contrasta
anzitutto con quanto previsto all'art. 238, comma 3, decreto
legislativo n. 152/2006, che rimette la determinazione della tariffa
all'Autorita' d'ambito, sulla base dei criteri definiti da un
apposito regolamento emanato dal Ministero dell'ambiente, della
tutela del territorio e del mare. E' vero che in via transitoria,
l'art. 5, comma 2-quater, del d.l. 208/2008 aveva disposto che, ove
il suddetto regolamento non fosse approvato "i comuni che intendono
adottare la tariffa integrata ambientale (TAI) possono farlo ai sensi
delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti", per cui, a
legislazione vigente, i criteri per la determinazione della tariffa
sono ancora quelli definiti sulla base del D.P.R. n. 158/1999
("Regolamento recante norme per l'elaborazione del metodo
normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del
ciclo dei rifiuti urbani").
Tuttavia tale normativa contiene, per la elaborazione del metodo
normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del
ciclo dei rifiuti urbani, norme molto precise che attribuiscono ai
Comuni le scelte essenziali in materia di criteri tariffari. Questa
conclusione trova conferma nell'art. 3-bis, comma 1-bis, del d.l. 13
agosto 2011, n. 138, conv. in l. 148/2011, come modificato dal d.l.
n. 179/2012, conv. in l. 221/2012 che attribuisce alle autorita'
d'ambito del ciclo dei rifiuti varie funzioni, tra cui quelle di
"determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza",
poiche' tale disposizione va intesa nel senso che e' rimessa alla
competenza regionale solamente (e limitatamente alla parte di
competenza) la determinazione delle tariffe all'utenza, non gia'
quella di definire i criteri per la determinazione della tariffa.
Per questi motivi, la disposizione regionale qui censurata deve
considerarsi invasiva della potesta' legislativa esclusiva statale in
materia di "tutela dell'ambiente" (art. 117, comma 2, lettera s),
Cost.) e di tutela della concorrenza (art. 117, comma 2, lettera e),
Cost.).
5) Infine la lettera e) dello stesso art. 15, comma 2,
attribuisce al Comitato d'ambito in materia di gestione dei rifiuti
il compito di individuare "gli enti incaricati della gestione delle
procedure per la realizzazione e/o l'affidamento della gestione degli
impianti terminali di recupero o smaltimento di livello regionale
..." (lett. d). Tale disposizione, configurando in termini
alternativi il conferimento dell'incarico per le procedure di
"realizzazione" e/o "affidamento della gestione degli impianti",
deroga al principio comunitario della libera concorrenza e
dell'affidamento dei servizi mediante procedura ad evidenza pubblica,
principio consacrato all'art. 202, del decreto legislativo n.
152/2006, privilegiando anzi l'affidamento diretto che, invece, ai
sensi della normativa comunitaria e nazionale, puo' essere disposto
solo in casi eccezionali (cfr. art. 34, comma 20, D.L. 179/2012).
Posto che le regole che concernono l'affidamento e la gestione dei
servizi pubblici locali di rilevanza economica ineriscono
essenzialmente alla materia "tutela della concorrenza" (cfr. C. Cost.
sentenza n. 325/2010), la disposizione censurata viola la potesta'
legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e) della Costituzione.